Pedro Ignacio Bernal Forero
Economista, Docente investigador, Universidad Externado de
Colombia.
El
alcalde de Bogotá Gustavo Petro, decidió poner en marcha su promesa de campaña
de reconocer el mínimo vital de agua potable (MVAP) de 6 metros cúbicos
mensuales para los hogares pertenecientes a los estratos 1 y 2. El año
anterior, la alcaldesa encargada Clara López, mediante el Decreto 485 de 2011,
lo había reconocido para los suscriptores del estrato 11. Con la decisión del alcalde Petro la medida beneficiará a más de
600 mil suscriptores, cerca de 3 millones de habitantes de la ciudad y le
costará a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado Bogotá $60.000 millones por
año.
Antecedentes
jurisprudenciales
Son
ya numerosas las acciones de tutela respecto de las cuales la Corte
Constitucional ha emitido fallos que reconocen el derecho fundamental al agua
potable, enmarcados en la Observación No. 15 del Comité de Derecho Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, de disponer de agua suficiente,
salubre, aceptable y asequible para usos personal y doméstico.
Los
fallos de la Corte Constitucional restringen este derecho a situaciones que
requieren de especial protección (madres o padres cabeza de familia, hijos
menores de edad, hogares en situación de vulnerabilidad económica y social).
Sin embargo, el reconocimiento del derecho no obsta para que se honren las
deudas de los usuarios con sus respectivas empresas prestadoras, siempre que
éstas faciliten las condiciones para que aquellos se pongan al día en sus
obligaciones. En síntesis, el tratamiento dado por los fallos constitucionales
en estos casos es de excepcionalidad por lo cual no se deroga la legislación
existente al respecto (Ley 142 de 1994), en particular el carácter oneroso de
los servicios públicos domiciliarios, incluyendo el de acueducto.
Es
precisamente en el punto anterior donde la adopción del mínimo vital se
diferencia de las decisiones jurisprudenciales. Puede que éstas hubieran
servido de inspiración a la decisión distrital, pero no se debe olvidar que
aquellas mantienen el mencionado carácter oneroso. En contraste con lo
anterior, el mínimo vital es el reconocimiento de un derecho de acceso
gratuito, incondicional, sin generar una deuda, dependiente únicamente de la
condición de los hogares de ocupar viviendas clasificadas en estratos 1 y 2. Y
es por lo anterior que sale a relucir el asunto de la financiación de esta
política. ¿Cuánto le cuesta al Distrito, de dónde salen los recursos y qué
implicaciones fiscales podría acarrear?
Los
fallos de la Corte Constitucional restringen este derecho a situaciones que
requieren de especial protección (madres o padres cabeza de familia, hijos
menores de edad, hogares en situación de vulnerabilidad económica y social).
Sin embargo, el reconocimiento del derecho no obsta para que se honren las
deudas de los usuarios con sus respectivas empresas prestadoras, siempre que
éstas faciliten las condiciones para que aquellos se pongan al día en sus
obligaciones. En síntesis, el tratamiento dado por los fallos constitucionales
en estos casos es de excepcionalidad por lo cual no se deroga la legislación
existente al respecto (Ley 142 de 1994), en particular el carácter oneroso de
los servicios públicos domiciliarios, incluyendo el de acueducto.
Es
precisamente en el punto anterior donde la adopción del mínimo vital se
diferencia de las decisiones jurisprudenciales. Puede que éstas hubieran
servido de inspiración a la decisión distrital, pero no se debe olvidar que
aquellas mantienen el mencionado carácter oneroso. En contraste con lo
anterior, el mínimo vital es el reconocimiento de un derecho de acceso
gratuito, incondicional, sin generar una deuda, dependiente únicamente de la
condición de los hogares de ocupar viviendas clasificadas en estratos 1 y 2. Y
es por lo anterior que sale a relucir el asunto de la financiación de esta
política. ¿Cuánto le cuesta al Distrito, de dónde salen los recursos y qué
implicaciones fiscales podría acarrear?
La
financiación de la política del mínimo vital
Según
las cuentas de la actual administración distrital, el costo es del orden de los
$60.000 millones al año, y ya se encuentran financiados2. Gracias a su naturaleza jurídica que opera como Empresa
Industrial y Comercial del Estado, la EAAB no está obligada a arrojar
utilidades, repartir dividendos ni rendir cuentas a una asamblea de accionistas
(sí a una Junta Directiva, por supuesto, ante la cual su gerente y equipo
directivo deben presentar resultados generales aceptables para seguir
funcionando y siendo viable a futuro, ¡no faltaba más!). Quizás por ello sus
finanzas pueden soportar este gasto social. El ejemplo de la EAAB señala el
contraste con la ETB y la EEB, que al tener una parte de su capital
representado en acciones, deben repartir dividendos (si generan utilidades) o “distribuir
pérdidas” (en el caso contrario), lo cual puede eventualmente restringir los
planes sociales que puedan tener.
Por
supuesto que la medida del mínimo vital debe ser evaluada financieramente y no
se trata de adoptarla sin ningún tipo de análisis de viabilidad económica.
Para
contribuir a financiar esta política, se ha considerado, por ejemplo, reducir
las pérdidas de agua (técnicas y comerciales) que en Bogotá son de alrededor
del 37% del total del agua producida y representan unos $481 mil millones al
año. Pero, debe tenerse en cuenta que un programa de reducción de pérdidas es
técnicamente y financieramente muy costoso para las empresas, de tal manera que
muchas veces prefieren mantenerlas sobre todo cuando se trata del agua
distribuida en los sectores que menos facturan. También se ha considerado
realizar recortes de gastos innecesarios en la EAAB.
Ahora
bien, si las finanzas de la EAAB (y del Distrito) llegaren a presentar
dificultades, en ese caso se deben considerar escenarios de implementación
graduales, a mediano plazo.
Lo
anterior, con mayor razón, en la perspectiva de su aplicación futura para el
estrato 3 que es el de mayor representación en la capital (aproximadamente 40%
del total de los suscriptores) y que también se justifica que haga parte de
esta política, debido a la incidencia de la pobreza que lo afecta.
En
efecto, el 39% de los hogares pertenecientes al estrato 3 están por debajo de
la línea de pobreza, y el 45% perciben ingresos menores a un salario mínimo per
cápita. Y dada la naturaleza vital del consumo de agua potable cuando se
presentan aumentos en las tarifas o reducciones de los ingresos, los hogares
sacrifican más sus gastos en vivienda, salud, alimentos, educación y transporte
que el de servicios públicos, particularmente el agua. Esto significa que para
tratar de mantener un mínimo nivel de consumo de agua, los hogares sacrifican
el gasto en otros bienes, deteriorando su calidad de vida
Las
Secretarías de Planeación y de Hacienda deberán jugar un papel importante en la
implementación de esta política, en particular para reducir al máximo los
problemas de focalización que se han detectado en el otorgamiento de los
subsidios. Por una parte, hay hogares que ocupan viviendas clasificadas en los
estratos 1, 2 y 3, que están en situación de pobreza, pero no se benefician de
subsidios y por otra parte hogares que no son pobres, pero que se benefician de
subsidios. En la primera situación (error de exclusión), el porcentaje de
pobres excluidos en los estratos 1 y 2 es de 35% y en la segunda (error de
inclusión) de 23.5%, si se incluye el estrato 3, este último tipo de error
aumenta a 41.6%4.
Legislación
distrital y nacional
Todavía
no es claro cómo se articulará la medida del mínimo vital de 6 metros cúbicos
mensuales con la política de subsidios que depende de la legislación nacional
(Ley 142 de 1994 y reformas posteriores). Es crucial que la comunidad conozca
las reglas de acceso a este beneficio social. Si la unidad a adoptar es la
conexión domiciliaria (y por lo tanto, el suscriptor), la vivienda o el hogar.
Este aspecto es de vital importancia, pues un suscriptor puede corresponder a
una vivienda con una sola conexión para varios hogares pobres que habitan en
inquilinatos, lo cual se traduciría en un alto grado de congestión en el uso
del servicio. Pero, inclusive si la unidad adoptada es el hogar, el tamaño de
éste determina el grado de disfrute de la medida. También es importante saber
si el beneficio de los 6 metros gratuitos es suplementario a los subsidios
entregados a las viviendas de los estratos 1 y 2, ó si es complementario, es
decir si los 6 metros se descontarán de los subsidios.
Lo
anterior no sería más que especulación si no se tiene claridad en cuanto al
marco legal que regirá en adelante. Es urgente el diálogo entre los representantes
del Distrito y los de la Nación para tomar las determinaciones jurídicas que
correspondan.
Edición
N° 00292 – Semana del 24 de Febrero al 1° de Marzo de 2012
Este
artículo es una publicación de la Corporación Viva la Ciudadanía.Opiniones sobre este artículo escribanos a: semanariovirtual@viva.org.co
www.viva.org.co
…………………….......................
1 Ver mi artículo Agua potable: ¿bien público?, publicado en la edición no. 00283 de este semanario virtual, semana 2 a 8 de diciembre de 2011.
2 La Secretaría de Hacienda del Distrito realizará la transferencia correspondiente a la EAAB.
3 Según el estudio del Centro de Investigaciones para el Desarrollo – CID, Universidad Nacional y Departamento administrativo de Planeación Distrital – DAPD, 2004, La equidad de las tarifas de los servicios públicos y su impacto en la capacidad de pago de los hogares de Bogotá, 2004, este impacto se ha presentado de manera más marcada en el estrato 3
4 Centro de Investigaciones para el Desarrollo – CID, Universidad Nacional y Departamento administrativo de Planeación Distrital – DAPD, 2004, La equidad de las tarifas de los servicios públicos y su impacto en la capacidad de pago de los hogares de Bogotá, 2004.
No hay comentarios:
Publicar un comentario